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《山东省城镇化发展战略研究》
类别:横向委托课题 │ 作者: │ 来源:中国社会科学院城市发展与环境研究所 │ 时间:2015-03-30 |

 宋迎昌

  (中国社会科学院城市发展与环境研究所所长助理、研究员)

  本课题主持人宋迎昌,为山东省城镇化领导小组办公室招标项目,研究时间为2013年5-12月。研究成果包括综合报告、专题报告和图集。课题成果的核心思想体现如下:

  第一,新型城镇化是以人为核心的城镇化,推进新型城镇化关键是制度变革。

  新型城镇化是以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化,是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化。

  从各地城镇化实践来看,推进新型城镇化要避免五个误区:一是将新型城镇化片面理解为投资拉动经济增长的城镇化,大搞固定资产投资会战,不计成本,不计得失,不考虑资源配置效率和城市运营效率,将GDP和财政收入增长视为城镇化的唯一成果;二是以造成运动为代表的土地城镇化,甚至房地产化,将新型城镇化片面理解为土地开发和城市建设,不考虑资源环境约束和产业支撑能力,将城市形象视为城镇化的成果;三是不考虑地方实际的盲目城镇化,采取“一刀切”的方针,不考虑各地发展阶段和水平的差异,不考虑当地资源环境承载能力,实施无差异的城镇化模式,将落实上级政府的安排视为城镇化的成果;四是变相获取地方利益的城镇化,以推进城镇化为借口,与上级政府讨价还价,以获取上级政府的资金投入、建设用地指标和优惠政策为真实目的,将推进新型城镇化归结为“三缺”(缺资金、缺土地、缺政策),将获取上级政府的支持视为城镇化的成果;五是不尊重农民意愿的城镇化,无视农民意愿,无视农民切身利益,无视农民生产生活方式,将农业转移人口视为城镇化的附着物,服从城镇化发展大局,将农民“被动安置”视为城镇化的成果。

  新型城镇化是以人为核心的城镇化,推进新型城镇化的关键是制度变革,包括陈旧的城乡二元分割制度、粗放的经济发展制度、无视农民意愿和权益的决策制度、按等级分配发展权的行政管理制度等变革。

  第二,推进城镇化要尊重地方实际,允许探索各具特色的新型城镇化模式。

  我国各省区城镇化发展水平相差悬殊,根据中国统计年鉴2013有关数据,城镇化率最高的上海市89.3%,最低的西藏仅有22.75%,两者相差66.55个百分点。

  就人口流动而言,我国目前出现了三种城镇化模式:其一是外来人口聚集推动的城镇化,以北京、上海、广东等发达省市为代表。比如,北京2012年以户籍人口统计的城镇化率是77.8%,以常住人口统计的城镇化率是86.2%,两者相差8.4个百分点,以常住人口统计的农村人口有285.6万,以户籍人口统计的农村人口有288万,当地农村人口的城镇化很不明显,773.8万外来暂住人口起到了推高城镇化率的作用;同样在上海,2012年以常住人口统计的城镇化率是89.3%,960.24万外来暂住人口同样起到了推高城镇化率的作用;在广东,2012年以户籍人口统计的城镇化率是52.2%,以常住人口统计的城镇化率是67.4%,1958.11万外来暂住人口起到的推高作用不容小视。这种模式的形成条件是当地聚集效益高、工资水平高、就业机会多。其二是劳务输出带动的异地城镇化,以四川等西部不发达省区为代表。比如,四川省2012年以常住人口统计的城镇化率是43.53%,以户籍人口统计的城镇化率是38.64%,两者相差4.89个百分点,当年出省转移1021万农业人口变相抬高城镇化率4.89%。这种模式的形成条件是当地发展条件不良,与发达地区差距大。其三是农村劳动力就地就近转移推动的本地城镇化,以山东为代表。2010年第六次人口普查资料显示,山东省省外迁入人口212万,仅占常住人口的2.2%,省内人口90%左右在省内流动,70%在县内流动,山东既不是外来暂住人口的主要吸纳地,也不是劳务跨省转移的输出地,可以说山东是本地城镇化的典型。这种模式的形成条件是当地发展条件较好,与先进省市差距不太显著。

  鉴于我国地域辽阔,各地发展条件千差万别,发展水平参差不齐,农业转移人口转移方式有异,我国应允许各省市区根据自己的特点走差异化的城镇化发展道路,允许城镇化发展思路、推进路径、工作重点及配套政策有差异,切忌一刀切,一窝蜂走向趋同化道路。

  第三,山东省推进新型城镇化要坚持就地就近城镇化模式。

  一是按层级定策略。具体为:地级市——提质量。17个地级市市辖区城镇化的重点工作是“提质量”,即全面提高城镇化的发展质量,包括提升资源环境承载能力、不断优化产业结构、提高城市经济运行效率、适度扩张城市规模、大力推进外来暂住人口的市民化等策略。县级市区(县城)——扩容量。县级市区(县城)是吸纳当地农业转移人口的重要场所,要根据农业人口转移的规模和速度扩大县级市区(县城)的规模,同步推进基础设施和基本公共服务配套。小城镇——增数量。众多的小城镇是吸纳当地农业转移人口的第一场所,要根据农业产业化发展和农业人口转移的意愿,增设建制镇,条件成熟的可以设置县辖市,同步推进产业园区建设,不断完善基础设施和基本公共服务配套。农村新型社区——顺民义。农业产业化发展和城市产业向农村辐射是农村新社区建设的基本动力,要根据职业非农化情况和农民意愿,推进农村新社区建设。条件好的可以按照城市社区标准建设,并给予农民市民身份。

  二是按阶段定主题。近期(2013-2015),以提质加速为城镇化工作的主题。中期(2016-2020年),以转型升级为城镇化工作的主题。远期(2021-2030年),以协调共享为城镇化工作的主题。

  第四,山东推进城镇化要有科学的制度安排。

  走山东特色的城镇化道路,目前来看面临着诸多的不适应:一是政绩攀比。将城镇化速度作为很重要的政绩指标,大干快上,大拆大建。但山东人口流动性弱和就地就近城镇化模式决定了城镇化速度不可能有飞跃,对此要要清醒的认识,不攀比,不追高,不自卑,循序渐进,稳步推进城镇化,为此要有新的制度安排,在城镇化考核体系中淡化速度指标,强化稳定性指标和农业人口转移质量指标。二是造超大城市,认为山东与沿海发达省份的差距是缺乏有辐射力、有影响力的超大城市,为此希望举全省之力,集中全省资源投入青岛和济南,与目前国内的一线城市一决高下,雄心壮志可嘉,但是没有人口支撑,是很难实现的。为此,要有新的制度安排,在全省发展资源分配中,不能太偏爱青岛和济南,要兼顾其它地级市的发展权益。三是发展权益按行政等级分配,等级越高,享受的发展权益越多,发展机会也越多。山东特色的城镇化模式决定了农业转移人口主要聚集在中小城市和小城镇,而中小城市和小城镇在目前行政体制下享受的发展权益很小,为此要改革目前的行政管理体制,变按行政等级分配发展权益为发展权益向中小城市和小城镇倾斜,构造起有利于中小城市和小城镇快速发展的行政管理体制。四是政府对基础设施及基本公共服务的投入与农业转移人口的需求不匹配。政府对基础设施及基本公共服务的投入主要集中在地级以上城市,而农业转移人口主要集中在中小城市和小城镇,两者之间存在错配现象。为此,要构造基础设施及基本公共服务向乡村延伸、向中小城市和小城镇倾斜的制度。