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《中国城市发展报告No.6(2013)》
类别:皮书系列 │ 作者: │ 来源:中国社会科学院城市发展与环境研究所 │ 时间:2015-04-02 |

  《中国城市发展报告No.6——农业转移人口的市民化》由潘家华、魏后凯担任主编,宋迎昌、单菁菁、王业强担任副主编,全书34.6万字,由社会科学文献出版社2013年7月出版发行。本报告以“农业转移人口市民化”为主题,紧密联系当前中国新型城镇化的客观要求,以及十八大报告有关城镇化战略的科学论述,以总报告、综合报告、专题报告、案例分析等形式多层次、多角度探讨了中国农业转移人口市民化的历程、现状特点及推进思路,科学测算了农业转移人口市民化的综合成本,并对农业转移人口市民化相关的户籍制度改革、流动人口管理、城乡公平就业、农民“带资进城”、社会保障、住房保障、基本公共服务常住人口全覆盖等问题进行了专题深入研究,对当前各地推进新型城镇化具有重要指导意义和参考价值。

  报告主要内容包括:

  一、全国农业转移人口市民化的数量测算

  报告认为,城镇化就是变农民为市民的过程,市民化是城镇化的根本。目前,中国城镇中农业转移人口处于快速稳定增长阶段,现有总量约2.4亿人,占城镇人口的1/3左右。但由于成本障碍、制度障碍、能力障碍、文化障碍、社会排斥以及承载力约束等方面的影响,农业转移人口市民化进程严重滞后。2010年全国按城镇非农业户口人口计算的市民化率仅27%,不完全城镇化率达23%,其中东部地区高达31.3%。综合测算表明,2011年全国农业转移人口市民化程度仅有40%左右。推进农业转移人口市民化是一项长期的艰巨任务,预计到2030年前全国大约有3.9亿农业转移人口需要实现市民化,其中存量约1.9亿,增量超过2亿。

  二、农民工市民化的成本测算

  报告指出,我国东、中、西部地区的城镇,农民工市民化的人均公共成本分别为17.6万元、10.4万元和10.6万元,全国平均为13.1万元。人均个人支出成本分别为2.0万元/年、1.5万元/年和1.6万元/年,全国平均为1.8万元/年。除去少数被纳入廉租房、公租房体系的市民化人口外,绝大多数 农民工还需要集中支付一笔可观的购房成本,在东、中、西部城镇这笔费用至少分别为12.6万元/人、8.4万元/人和9.1万元/人,全国平均为10.1万元/人。2011年我国户均人口规模为3.02人/户 ,如果依此计算,则东、中、西部城镇每个新市民家庭的户均购房成本至少需要38.1万元/户、25.3万元/户和27.5万元/户,全国平均为30.5万元/户。

  三、农业转移人口市民化的总体思路

  报告指出,未来应本着“以人为本、统筹兼顾、公平对待、一视同仁”的原则,分阶段稳步推进市民化进程,多措并举、分层分类做好市民化工作,构建政府主导、多方参与、成本共担、协同推进的市民化机制,同时进一步深化户籍、土地、住房、社会保障、公共服务和农村产权制度等综合配套改革,建立完善城乡统一的户籍登记管理制度和社会保障制度,稳步推进基本公共服务城镇常住人口全覆盖,全面提高城镇化质量和水平,促进城镇化健康发展。

  四、城市流动人口社会管理创新

  报告指出,以户籍制度为基础的传统社会管理模式未能与人口流动的新情况、新问题相适应。农民工人力资本和社会资源的缺乏,加之流入地在公共服务和社会福利供给上的缺失,使流动人口无法真正分享经济增长和城市化的成果,引发了一系列的经济和社会问题,如家庭化流动面临阻碍、农村流动人口多处于职业结构的底层并有固化的趋势。流动人口社会管理既要从人本主义出发,保障流动人口权利、增进福祉、促进公平,又要通过社会管理促进人口合理、有序流动。着眼于人口流动的现状、趋势及面临的问题,社会管理体制建设在生产方面,要为流动人口提供必要的就业服务、保障法律赋予其的劳动者权益,并促进流动人口的知识与技能积累,增强流动人口在职业结构与社会阶层中的提升能力;在生活方面,要推动人口流动家庭化趋势,实现由单纯的劳动力流动向包括全部家庭成员的流动转变,为此要解决人口流动家庭化过程中面临的住房、教育、养老等基本公共服务需求;在社会关系方面,要加快流动人口在流入地的社会参与和社会融合过程。当前,可以从以下几个方面推动社会管理体制创新:(1)以居住证制度推动户籍制度分类改革,推进基本公共服务向流动人口延伸。(2)依据人口流动特点,完善社会保险制度。(3)提高劳动者组织程度,强化劳动者权益保护。(4)增强继续教育和职业培训服务,促进流动人口人力资本积累。(5)建立流动人口住房保障体系,满足多元化住房需求。(6)强化社区作为城市管理的基本单位,促进流动人口的社会融合。

  五、进一步推进户籍制度改革的思路

  报告指出,当前我国户籍制度改革最突出的制度性障碍是福利筹资的高度分权化,而不是城乡分割。户籍改革的难点又在大城市。近年来地方进行的区域内城乡户籍一元化、居住证制度探索、大中城市放宽和合理化外来人口户口准入等改革具有积极意义。但总体而言,地方政府对区域内(省、市内)流动人口的户籍政策改革比较积极,但对跨区域流动人口户籍政策改革积极性不高。报告建议在继续推进区域内人口自由迁移的同时,对于跨区域流动人口,将居住证作为替代性管理手段,实施“阶梯式”的权益获得制度,并通过中央政府对跨区域流动人口福利项目的补贴来助推这一制度的实施。报告对在全国范围内实施居住证制度提出以下几点具体建议:(1)居住证的申领条件应尽可能低。(2)居住证登载信息应尽量全面,与身份证、户籍信息系统实现联通,与各政府部门掌握的人口基础信息实现共享。(3)将“积分制”作为居住证与常住户口入户衔接的办法。(4)提前考虑各地居住证的衔接问题,比如积分跨地区携带转移。

  六、依靠“带资进城”,促进农民市民化

  报告指出,走中国特色新型城镇化道路,落实以人为本的科学发展观,核心就是要让农民享受市民待遇,实现农民市民化,完成社会结构转型。城乡二元结构体制和农村集体所有制是中国特色城镇化道路带有的两大制度特征,也是农民市民化进程所面临的最主要的两个制度性约束:一方面,城乡二元结构体制的制度障碍及其背后隐含的福利因素筑就了市民化的高成本门槛,造成了农民进城的阻力;另一方面,进城农民与村集体的产权关系无法理清,在离开农村的时候无法有效处置在农村的集体资产,形成难以割断“财产脐带”。农民市民化的路径就是要让进城农民享受市民待遇,让仍然务农农民享受到城市文明。农民市民化的制度安排就是要突破城乡二元结构体制和探索集体经济有效实现形式,让农民带着资产进城,成为拥有集体资产的市民。为此,要破除村庄封闭,推进股权管理,改善新型集体经济发展政策环境,建立土地增值收益结构基金,培育城乡一体的土地要素市场体系。

  (摘编:宋迎昌,中国社会科学院城市发展与环境研究所所长助理、研究员)