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提要选编:《中国农民工住房问题的历史与现状》
作者: │ 来源:中国社会科学院城市发展与环境研究所 │ 浏览:21 │ 时间:2015-12-18 | 点击下载文件

  董 昕

  (中国社会科学院城市发展与环境研究所助理研究员)

 

  中国的农民工住房问题是近几年来的新兴研究领域。对我国农民工住房问题的研究,呈现出两大特点:一是研究内容以现状为主;二是研究层面以个别城市为主。对中国农民工问题的研究缺乏历史发展脉络的分析和全国宏观层面的把握,而这正是解决农民工住房问题不可或缺的基础性研究。本文以历史视角和全国层面为侧重点,通过对文献数据的挖掘、相关政策的梳理、大规模的调查分析,以及逻辑推演,回顾了近30多年来中国农民工住房问题的发展历程。虽然不同的学者和政府部门采用的调查方法存在着差异,但是却仍然可以反映出不同阶段农民工住房问题的共性。研究发现,中国农民工住房问题的发展阶段,与我国城镇住房市场的发展阶段更为一致,而不是与中国农民工群体发展的阶段更为一致。

  农民工住房问题的产生与变化,一方面与农民工群体的发展息息相关,另一方面与城镇住房市场的发展密不可分。中国农民工群体的产生与发展,是伴随着中国宏观经济制度的变迁和微观经济发展的需求而进行的;中国农民工的发展历程也随着一些标志性政策或事件的发生而呈现出阶段性的特征。中国农民工作为一个社会群体出现在1978年改革开放以后,发展至今已有30多年的时间。其间经历的关键性节点主要有三个:其一,是1992年邓小平的南巡讲话;其二,是1997年的东南亚金融危机;其三,是2004年“民工荒”现象在全国出现。以这些标志性的政策或事件为关键节点,可以将农民工的发展历程划分为四个阶段:1978-1991年,农民工的初步发展阶段;1992-1996年,农民工的快速发展阶段;1997-2003年,农民工的缓慢发展阶段;2004年至今,农民工的公平发展阶段。从1978年改革开放至今三十多年的时间,我国城镇住房市场的发展经历了从计划经济向市场经济的转变。其间,有两个关键性的节点,一是1998年住房分配货币化改革,二是2007年保障性住房被重新赋予重要地位。这两个关键性的节点将我国城镇住房市场的发展划分为三个阶段,即1978年至1997年的住房由福利分配向市场配置的过渡阶段,1998年至2006年的住房高度市场化阶段,以及2007年至今的加强政府住房保障阶段。农民工是城镇低收入群体的重要组成部分,农民工的住房问题是城镇住房领域的重要问题,农民工住房问题产生与变化的阶段性特征也基本同城镇住房市场的发展阶段相一致。

  本文将中国农民工住房问题的发展历程分为三大阶段:

  (1)住房市场化过渡阶段(1978-1997年)。这一阶段,农民工的住房问题并不突出,农民工的相关政策仍然聚焦于能否进城、能否留城方面,住房方面的政策很少。这一方面是由于“离土不离乡”的农民工大多可以回乡居住,而“离土又离乡”的农民工大多由雇主提供“包吃包住”的住宿条件,住房支出普遍较低;另一方面是由于农民工单身进城的多家庭随迁的少,对住房条件的要求较低,“包吃包住”的集体宿舍基本可以满足居住需求,相比而言,就业机会、工资水平、工伤事故等问题更为严峻。与此同时,我国的城镇住房制度改革正处于探索阶段,住房从福利分配逐渐向市场配置过渡,住房商品化尚未完全实现,自然也不会出现住房价格与城镇居民收入水平的背离。因此,农民工的住房问题就显得并不突出,自然关于农民工住房的政策也就很少出台。

  (2)住房高度市场化阶段(1998-2006年)。这一阶段,农民工的住房问题不断积累;农民工的相关政策还是更多的关注就业限制、工资拖欠等方面,住房方面的政策依然较少。一方面,随着房地产市场的逐渐发展,住房价格不断上涨;另一方面,农民工的住房消费仅被作为经济增长点来看待,而忽视了低收入农民工的住房困难需要政府提供保障,加之农民工进城后的就业范围不再局限于“包吃包住”的行业、家庭随迁比例提高,单纯依靠市场已经难以解决农民工的住房问题。因此,在此阶段农民工的住房问题正在不断地积累和膨胀。

  (3)加强政府住房保障阶段(2007 -2012年)。这一阶段,农民工的住房问题日益突显,农民工的住房政策密集出台。租赁住房已经成为解决农民工住房需求的主要途径之一,但是居住条件较好的商品房、房改房等价格超越了农民工收入所能承受的范围,加之农民工的流动性较强、工作收入的稳定性较差,住房支付意愿较低,所以使价格低廉的城中村、城乡结合部或地下室成为农民工租住的聚集地。而城中村、城乡结合部或地下室等的居住条件较差,居住安全问题、卫生问题不断出现,致使农民工的住房问题日益突显。为此,中央和地方层面的农民工住房政策密集出台。

  纵观农民工群体、城镇住房市场与农民工住房问题的发展历程,相比而言,农民工住房问题的发展阶段与城镇住房市场的发展阶段更为一致。这也说明农民工住房问题的解决受限于城镇住房市场的整体情况,要解决农民工的住房问题必须从全局的角度考虑城镇住房市场的整体情况。我国的农民工是城镇低收入群体的重要组成部分,农民工住房问题的解决需要在解决城镇低收入群体住房问题的整体框架下进行。农民工的住房问题与老家住房情况紧密相联,解决农民工的住房问题,除了农民工的住房保障政策外,还离不开城乡统筹的土地制度改革与住房制度改革的推进。

  本文被人大复印报刊资料《体制改革》2013年第4期全文转载。

  (原文载于《财经问题研究》,2013年第1期,11千字,摘编供稿董昕)