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破除城乡藩篱 实现资源双向融通
作者: │ 来源: │ 时间:2018-06-22

    党的十九大明确指出,“三农”问题是关系国计民生的根本性问题,要求建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系,实施乡村振兴战略。长期以来,在国家政策层面号召以工补农、以城带乡,实现城乡融合发展,但实施效果较为有限。在城乡二元结构的宏观格局和城镇化进程的冲击下,尽管有着取消农业税,以及实现村村通、农村社保全覆盖等一系列利好三农的政策和投入,但乡村社会依旧日渐凋零,产业发展缺乏竞争力且伴有市场风险和不确定性,经济活力有限,文化复苏乏力。曾经的“乡愁”,也只是在文字描述中、在老一代人的记忆中。少小离家老来发现,被城乡藩篱隔绝在外成了“回不了乡”的新一代人的记忆。如何才能真正实现城乡融合从而振兴乡村呢?

 

历史上的城乡融通

 

    历史上,城乡融通使得城乡实现动态均衡。在城乡户籍严格实施以前,科举考试、书院求学、从军、经商,使得大量的优质人才和资本离开农村,但农村仍然有学堂、商贸、手工业、技术交流,并没有走向凋敝。一个重要原因就在于,中国历史文化中的“叶落归根”、制度中的官员退休“告老还乡”、军人退伍“解甲归田”、致富商人“衣锦还乡”的传统,不断地为农村注入人才、资金、技术,使得城乡之间的人才、资金、技术处于一种贯通状态,达到了一种动态的均衡。农村散布“大户人家”“乡贤”“乡绅”,他们修路、办学、兴业,具有较大的公益和积极的示范和外溢效应。例如湖南岳阳的张谷英村、云南腾冲的和顺镇。一些寺庙、宗祠也在乡野之中,其服务社会、繁荣经济的功能甚至超越城镇。土地和资产的过度集中造成了贫富差距和两极分化,这固然是封建社会土地私有的痼疾需要根治,但同时形成的城乡相对均衡的人才和资金流动,对振兴乡村具有一定的启示意义。

 

城乡藩篱的产生

 

    工业化城镇化和城乡户籍樊篱打破了历史上的动态均衡。工业革命后,城市就业收益、社会服务、基础设施优于农村,乡村人口自然流向城市。但在土地私有的资本主义社会,资本和人才相对是融通的,城市贫民窟成为“标配”,农村在许多发达国家甚至是选举票仓、执政基础,其重要性不亚于城市。新中国成立后,为了加快工业化进程,通过高考、征兵、统购统销、工农产品剪刀差等制度性安排,大批人才资金流入城市、流向工业;而城乡户籍分割,使得这种流向具有单向性,尽管通过农田水利建设有部分资金流向农业,但农民和农村的受益较为有限。这就形成了制度上的以农补工、以乡补城的基本格局。

 

    改革开放后,农业补贴工业走向终结,进入本世纪后出现了各种粮补,这表明产业补贴出现了逆转。但工业对农业的劳动生产力差异,不仅使得农村高端人才通过求学、参军和经商的方式离开农村,农村的中低端劳动力也通过“离土不离乡”的制度安排大量流入城市,廉价的农民工推动了工业化城市化进程。而在城市和工业的扩张过程中,农村土地被大量征用,城市以“土地财政”的方式获取大量建设资金。但是城市只收获农民工的贡献,不负担农民工的社会保障。因而,中国的城镇化以低成本快速度有序推进。

 

    可见,中国的工业化城镇化,农村(土地)、农业、农民的贡献巨大,功不可没。虽然城市和工业对农村和农业也有一定的回馈,但总体上看,不论是人才还是资金,流动都是单向的,农村的人力资源日渐衰落,只有人们常说的“386199部队”即妇女、儿童、老人;资金回流离散、量微。乡愁依旧在,乡村振兴难。

 

    如果说2005年以前资金人才流入农村缺乏意愿,那么,在全面小康的时代,资本相对充裕甚至过剩、人才寻求创新和生活质量而非高额收入,大量的资金、技术流向农村,或波涛汹涌,或暗流涌动。但城乡分割的制度樊篱,使得由城到乡的流动,雷声轰隆,雨点寥寥。由于土地和户籍制度要求,非农村户籍,不得到农村置地置业;各种资本,不得变更农地属性。告老还乡者、衣锦还乡者、解甲归田者,回不去了。一些在外打拼的成功的农民工,户籍尚在农村,可以回去,但腾挪空间有限,实力难托大业。

 

土地意义的变化

 

    在传统的农业社会,土地是农民的立身之本。改革开放后,农村联产承包,农村集体土地承包关系保持稳定,长期不变。对于城乡二元结构、社会保障不能覆盖农村的情况,这一“土地保障”系统是必要的。农民如果不能在城里立足,回到家乡,还有宅基地可安身,有承包田可生活。但在全面小康的时代,土地保障的意义和效果并不一定如预期。

 

    第一,从实地情况看,农村贫困户不是没有土地,而是缺乏资金、技术和劳动力。从这一意义上讲,承包地并没有提供农民生活,更不能说它是致富的保障。

 

    第二,由于农民知识的个体差异,同样的土地,不同个体的耕作,在其他条件相同的情况下,产出是不同的。这就使得,土地产出并没有实现总体上的最大化,而在农村户籍人口土地持有成本为零甚至有财政补贴收益的情况下,甚至造成闲置和浪费。

 

    第三,土地的流转,使得农民的小农耕作被规模经营所取代,原有承包地实际上已经边界消失或模糊。农民真正获取的,是某种形式上的“地租”收益。

 

    第四,土地是一种保障的定力,同时也是农民外出打拼的障碍或枷锁,使得农民时刻“回望”“留念”土地,成为某种形式上的“包袱”,而不能义无反顾在外打拼创业。

 

    第五,在城乡一体的情境下,农村人口有土地,城市人口没有土地;不同村集体之间人口变异而造成人均土地数量差异,这些成为新的社会不公。例如,同样的大学毕业,同样的就业,农村户籍可以有土地,有村集体分红,而城市户籍的则没有。

 

    虽然在全面小康时代农民土地的意义已经变化,但这并不意味着农民不需要保障。这种保障就是社会保障。城市居民的社会保障,使得没有土地的城市贫困人口得以安身生活;资本主义国家实施土地私有,但贫困人口的保障也不是靠土地。如果农村居民的保障不是靠土地而是社会统筹,不仅可以保障农村人口基本生活,而且可以提高土地利用效率,鼓励农民创业,促进社会公平正义。

 

    如果农民可以从土地中“解放”出来,土地可以从农民手中“解放”出来,人才资本流入农村,城乡“樊篱”也就基本清除。城市土地是有偿使用,或长期租赁使用,农村土地照样可以有偿使用,或租赁使用,进而实现人才、资本、技术的更加理性的高效配置。一线城市北上广深100平米的单元房,动辄上千万,如果能够还乡,可以有效地助力于特大城市的人口和资源疏解,并拉升农村土地的价值,助推乡村振兴。资本下乡,对接巨大的城市中高端市场,高新技术,规模经营,高效管理,进而提升乡村产品的市场化水平和价值。

 

    历史的经验和新的发展阶段表明,破除城乡樊篱,有助于均衡配置资源,振兴乡村经济,弘扬传承文脉,助推城乡融合发展,城市让生活美好,乡村让人们向往。

 

(来源: 《国家治理》周刊  作者: 潘家华)